Спішне, недалекоглядне перекроювання, як заманеться, обрисів новостворюваних ОТГ в Лохвицькому районі, яке ми зараз спостерігаємо, безумовно відобразиться на долях людей.  Отриманий досвід говорить, що створені раніше, виходячи з кулуарних домовленостей і на доходу місцевих царьків, з порушеннями і невідповідностями прийнятій нормативній базі громади, сьогодні мають великі проблеми з розвитком.

Про це в інтерв’ю  виданню «Дзеркалу тижня» розповів  один із авторів децентралізації, політик Анатолій Ткачук. Матеріал Інни Ведернікової передруковуємо зі скороченнями.

— У 2014 році було затверджено загальну концепцію реформи. Тобто чітко було визначено філософію її проведення. У контексті цієї філософії   прийняли кілька ключових нормативно-правових актів. Зокрема, закони про добровільне об’єднання територіальних громад (ОТГ) і співробітництво громад. Крім того, в рамках бюджетної децентралізації внесли  зміни до Бюджетного кодексу. Таким чином, було оформлено юридичні рамки для старту і проведення першого етапу реформи. У результаті, за чотири роки в Україні створено майже тисячу об’єднаних громад. У відсотковому вигляді децентралізована Україна становить
70 відсотків населення і близько 40 відсотків території країни. Очевидно, що абсолютна більшість наших громадян уже живуть у децентралізованій Україні. І з цього боку в нас дуже непогана картинка.

Але з іншого   — залишається 30 відсотків українців, які продовжують жити в старій системі координат, у тій ієрархічній моделі, де громади не мають  прав і повноважень, які отримали ОТГ. І це велика загроза, бо поглиблюється розрив, асиметрія в розвитку старих і нових громад, що погано і для економіки країни, і для нашої внутрішньої безпеки.

— З розривом зрозуміло. Але всередині вже створених громад теж не все гладко. У підсумку, після двох років активного процесу  реформа загальмувалася, коли  не сказати — зупинилася. Що сталося?

— Якщо подивитися глобально, то більшість об’єднаних громад весь цей час дуже інтенсивно працювали. Однак частина їх  справді  виявилися неефективними. Оскільки були створені з порушеннями і невідповідностями прийнятій нормативній базі. Часто області не реагували на норми закону за методикою формування громад і ухвалювали рішення про їх створення на власний розсуд. Не на основі економічних розрахунків і можливих центрів економічного зростання, а виходячи з якихось кулуарних домовленостей. І такі громади сьогодні мають великі проблеми з розвитком, які з часом тільки посилюватимуться. Під тиском демографії в тому числі. Невеликі громади рано чи пізно однак  приєднаються до більших і розвинених.

— І скільки всього громад змогли  взяти в рабство  місцеві феодали?

— Достатньо. Думаю, близько 20 відсотків. Перспективний план об’єднання за законом розробляє  обласна адміністрація, узгоджує  обласна рада, і лише потім — затверджує уряд. Облрада складається з місцевих політиків та бізнесменів. Хтось із них лобіював об’єднання, виходячи зі свого земельного банку. І голосував тільки тоді, коли громада створювалася на тих землях, які він обробляє. Хтось змагався з уже існуючим містом і домовлявся, щоб громада об’єднувалася навколо його, приміром, новоспорудженого річкового порту. Такі речі перманентно виникали на обласному рівні, і перспективні плани не завжди відповідали нормам закону.

— Хто мав це виправляти?

— Мали працювати фільтри на рівні уряду. Кабмін міг не затверджувати таких громад. А міністерство регіонального розвитку,   своєю чергою, — повертати ці надумані проєкти в область на перегляд. Але Київ заплющив на це очі, і ми маємо вагому частину громад,  створених  не відповідно до закону. Винні всі. Від  області й до Кабінету міністрів.

— А ви? 

— Я попереджав. Але було прийнято політичне рішення не зупиняти процес. Оскільки процес об’єднання громад, за законом, добровільний, областям дали певну можливість набити гулі. Розуміючи, що скоро буде прийнято  закон про адміністративно-територіальний устрій, який поставить процес об’єднання у жорсткі рамки.

— На той момент ви  як автор реформи  який вплив мали на її імплементацію? Наскільки влада допустила вас до важелів управління децентралізацією? 

— У 2014–2016 рр. вплив був значним. Оскільки треба було розробляти нормативну базу. В цей період відбувалося дуже багато різних нарад і конференцій, на яких я обов’язково був присутній. Процес проходив  досить відкрито. Потім дедалі більше почали включатися політичні чинники. До того ж уже було створено інфраструктуру підтримки реформи. Зокрема  мережу центрів розвитку місцевого самоврядування під егідою Міністерства регіонального розвитку. Які, власне, надалі й займалися реалізацією цієї політики.

На старті реформи стабільно проводилися засідання Ради регіонального розвитку при президентові України. Я там виступав, президент давав доручення робити все правильно й швидко. У певний  момент ці засідання припинилися. Ну й  показовим було те, що в день останнього голосування, коли парламент попереднього скликання мав розглядати низку законів, які стосувалися децентралізації, в зал не прийшов ніхто. Ні профільний віце-прем’єр, ні прем’єр. І, звісно, Верховна Рада наші законопроєкти проігнорувала.

— Чим ви поясните такий   відкіт? 

— Політикою. Виборами, задовго до яких технологи стали запевняти  владу, буцім люди не хочуть децентралізації. Ніхто не зважився брати на себе відповідальність продовжувати й завершувати реформу. На наступному етапі треба було торкатися  районного рівня, а там нібито сидять люди, які на щось впливають. Але ще ніколи райадміністрації нікому не витягнули виборів. Так чи інакше, але у 2016 році, коли вже було створено досить багато   об’єднаних громад, з’ясувалося, що децентралізація вже особливо нікому не потрібна.

З одного боку, вже мали   чимале напрацювання, яке можна було красиво показати Європі. Та, оскільки це процес добровільний, то він поступово рухається, і які можуть бути до нас претензії? З іншого — від обласних адміністрацій перестали вимагати займатися реформою. Тим часом  райадміністрації, відчувши, що в них валяться райони й не буде зайнятості (а створення нових районів уже на основі ОТГ — другий етап реформи), вирішили щосили  гальмувати процес. Зберігаючи свої посади та крісла.

  Цікаво й те, що вже новостворені й успішні громади зметикували, що чим більше створюється громад, тим менша держпідтримка на одну громаду. Тобто психологічно вони втратили інтерес пропагувати свій досвід. Міста обласного значення теж не були зацікавлені у продовженні реформи. Ресурси і влада в них залишилися, а відповідальності — ніякої. Навіщо квапити події?

— До вашого підсумку реформи я не можу не додати свого, підслуханого  у простих людей, коли відпочивала  цього літа в санаторії у Миргороді. Основна думка така:  повноваження і гроші — ніщо, коли  на місцях — у кожному селі або маленькому містечку — немає чесного суду й  поліції. Тобто не може бути ніякої децентралізації — в тому сенсі, що люди беруть на себе відповідальність за своє село і місто, — без відчуття захищеності від сваволі місцевих політиків та бізнесменів. Як люди їх називають — “рабовласників”. Убивство Каті Гандзюк та  багато інших випадків нападів на активних громадян — з цього переліку. Я ніколи не чула, щоб ви публічно говорили про цю проблему. 

— Є проблема. Але вона значно ширша. Тому що річ  не тільки у відсутності судів і правоохоронців, а  й у самих людях. Сьогодні є вдосталь  громад, де жителі зорієнтувалися й дуже відповідально підійшли до виборів своїх керівників. Там — порядок. Однак багато й таких громад, де обрали собі нову місцеву владу за старими принципами. Люди продовжують голосувати за гречку і обіцянки, не думаючи, що вибір — це теж їхня особиста відповідальність. Але децентралізація  насправді  примусить громадян це відчути. Адже мало отримати  гроші й повноваження, треба  ще довірити їх правильній людині. Розумієте? Зворотний зв’язок у цьому випадку працює дуже хутко. Навчаться розбиратися в людях у себе в селі — почнуть тим самим  принципом керуватися  й на рівні держави.

— Насправді ми зараз говоримо про три базові принципи децентралізації — повноваження, ресурси та  відповідальність. 

— Так. Компонент відповідальності й контролю, на жаль, був втрачений. І це справді  створює можливості для існування закритих спільнот, де голова або очільник корпорації, котра  дає робочі місця та  платить зарплату, — це цар, Бог і ще хто-завгодно.

— Який важіль має бути в держави, щоб цю ситуацію виправити? 

— Тут не все так просто. Оскільки сама децентралізація спрямована на те, щоб максимально знизити тиск місцевих латифундистів, орендарів тощо  на громади. Якщо створена громада площею 150 квадратних кілометрів, то там апріорі не буде монополіста, який тримає за комір усіх. У маленьких громадах, які створені в межах землі латифундиста, все відбувається саме так, як ви кажете. Чому і як це сталося, ми теж уже позначили. Тому чим більша громада, тим менша її залежність від місцевих “олігархів”.

  Що стосується якихось спеціальних інструментів, то вони прописані в концепції реформи. Це нагляд держави за законністю та  своєчасністю рішень органів місцевого самоврядування. Але його так і не впровадили. Навіть його дуже ліберальну модель, яку розробив Мінрегіон за посередництва Ради Європи, відхилила Асоціація міст України. Класична ситуація для людей, котрі  не вміють бачити на два кроки вперед. Спочатку відмовляються від ліберального контролю, а потім отримують контроль наджорсткий. Така логіка розвитку історичних подій. Залізними мають бути три компоненти: повноваження, ресурси, контроль. Якщо котрогось  із них не вистачає, система стає нестабільною, і держава змушена втручатися. Але вже значно жорсткіше.

— Є ще один проміжний підсумок децентралізації. Повна її неузгодженість із реформою медицини та освіти, а також соціальної політики на місцях. Зокрема у сфері захисту прав дітей. Звідси  ви отримали найбільшу критику, яка здатна взагалі перекреслити всі успіхи. Чому так сталося? 

—  Ви ж пам’ятаєте, коли ми 2014 року запускали реформу, то говорили про необхідність створення штабу реформи з координуючими повноваженнями. Але його не створили. Реформу віддали Мінрегіону, теж не підтвердивши офіційно його лідируючу функцію у прийнятті координуючих рішень.

—  Реформа без голови…

—  Так. Кожен почав робити свою реформу, не враховуючи загальної рамки децентралізації. З Міністерством освіти було трохи легше. Вони хоч і з запізненням, але все ж таки почули нас і вклали свої освітні округи в рамки простору, створюваного об’єднаними громадами. Дуже довго не було ніякого контакту з Міністерством охорони здоров’я. Зрештою,  вони взагалі відійшли від нашої концепції. З Мінсоцом контакту взагалі не вийшло.

—  Але ж це жах! Хто винен? Зубко? Супрун? Рева з Розенком? У підсумку, на місцях страждали конкретні люди, діти. 

—  Мабуть, винні всі. Не було політичного лідерства й необхідної координації реформи.

—  Однак, повертаючись до початку нашої розмови,
70 відсотків громадян сьогодні живуть у децентралізованій Україні. Що треба зробити тепер уже новій владі, аби правильно завершити реформу? 

—  Слід оперативно прийняти нормативну базу, якої бракує, щоб чергові місцеві вибори відбулися на новій основі. Що для цього потрібно?

  По-перше, треба затвердити новий адміністративно-територіальний устрій України, прийнявши 24 окремих законодавчих  акти по кожній області, затвердивши нові адміністративно-територіальні одиниці — громади й райони. Після чого ми отримаємо  нову просторову основу, де можна й треба проводити вибори і завершувати перший етап реформи. Крім того, у процесі прийняття цього закону можна вирішити проблеми неефективних і неправильно створених ОТГ.

 По-друге, треба прийняти закон про засади адміністративно-територіального устрою, який закріплює алгоритм дій держави на цьому етапі реформи — уточнення, зміна вже створених громад, на це піде  у спокійному режимі найближчих 5–7 років.

По-третє, слід внести зміни до закону про регулювання містобудівної діяльності, якими дати можливість органам місцевого самоврядування планувати свою територію, як у межах поселення, так і за ними. Щоб упорядкувати роздачу земель та хаотичну забудову.

Ну й ключове, що треба зробити найближчим часом, — це впровадити третій складовий елемент реформи: державний нагляд.

І якщо ми все це швидко приймаємо і впроваджуємо, то вже на  весну 2020 року справді будемо мати всю необхідну базу для проведення місцевих виборів на новій основі і зможемо перегорнути першу сторінку реформи.

Вносити зміни до Конституції і запроваджувати інститут префектів — завжди було у ваших планах. 

—  Я проти внесення будь-яких змін до Конституції, якщо за цим стоять якісь недомовленість і невизначеність. У таких ситуаціях завжди існує  загроза внесення до  Конституції   додаткових проблем. Обумовлених  або політичними торгами, або переламуванням через коліно. Так було з судовою системою, адвокатурами, з обмеженнями повноважень президента… А після внесення змін до Конституції у 2004 році взагалі виявилося, що голова ради обирається на п’ять років, а сама рада — на чотири.

І сьогодні, в такому поспіху, ми можемо отримати додаткові, та аж ніяк не технічні проблеми. Наприклад, я зараз не вважаю за правильне й можливе посилювати обласну раду власним виконавчим органом. Тобто переходити до третього, завершального етапу реформи зараз недоцільно.

Тому сьогодні наше завдання — завершити реформу на базовому рівні. По суті, це наша відповідь Росії, США та  Німеччині, які ще у 2014 році настійно радили нам передати повноваження і фінанси на рівень регіонів. Але ми утримали свою лінію. Якби  ми тоді пішли шляхом регіоналізації, сьогодні, мабуть, уже б і не говорили про реформи в Україні. Її, можливо, вже не було б.

—  Ваші опоненти зараз посміхнуться й скажуть: “То ми ж зразу казали, що війна — не час для такої масштабної й глибинної реформи”. Ви маєте відповідь?

—  Уявіть собі півтори тисячі громад, які з’являються в результаті децентралізації. А тепер уявіть прямі зв’язки, які, в результаті, об’єднують території та центр. Це прямі відносини з бюджетом, прямі повноваження, пряма відповідальність за свій вибір, участь в усіх прямих просторах — освітньому, медичному, інформаційному. Тобто тисячі ниток, що з’єднують маленькі села й містечка з центром.

Тепер згадайте   закон про співробітництво між громадами й уявіть собі тисячі інших — уже горизонтальних ниток, які безпосередньо пов’язують громади між собою. Для того,  щоб ті розвивалися й зміцнювалися у якійсь спільній діяльності. Економічній, соціальній, політичній. Усе це ще й про громадянське суспільство. Розумієте? Ми включаємо матрицю ГС. Коли в тебе в кишені гроші, повноваження і пряма відповідальність за свій вибір. Це наше ноу-хау, наша асиметрична відповідь Путіну і його ідеї розпаду України.

Тому, якщо зараз бездумно включити сильний обласний рівень, то з тисяч ниток центру залишаються тільки 24. Далі область усе регулює й вирішує сама. І ця верхівка, яку становить собою Київ, дуже легко обрізається. Немає цих тисяч мікрозв’язків. Немає прив’язаності до країни, зате є прив’язка до регіону. Розумієте?

Більше того, обласний рівень завжди прагнутиме ущемляти  нижчий. Система єдиноначальності та  “демократичного централізму” відроджується миттєво. І не треба далеко ходити, подивіться на Іспанію, де основні повноваження мають провінції. Країну трясе, а органи місцевого самоврядування там не мають і частини тих повноважень, які сьогодні вже мають наші громади.

—  Тобто ви хочете сказати, що, перш  ніж посилювати обласний рівень, створювати там реальний виконавчий орган під радою і наглядом префекта, треба завершити реформу на рівні громад, добре налагодити й стабілізувати систему зв’язків громад і  центру. Задля нашого самозбереження. Так?

—  Так.

—  Але ж ми  ще вчора докоряли  старій владі,   що вона не наважилася на цей крок, залишивши за собою голів державних адміністрацій, призначуваних президентом.

—  Будь-яка реформа — це процес, який необхідно відчувати й вести. Часом реформа — це не консервативна, а ліберальна історія. Так, сьогодні голова обласної адміністрації, призначений центром, виступає як компромісне рішення між Києвом і регіональними елітами. Ви самі сказали, що без  справедливого суду й правоохоронної системи ми не можемо віддати області на відкуп нездоровим регіональним елітам.

Тобто доопрацьовуємо базовий рівень, створюємо проміжний районний рівень для розміщення органів виконавчої влади, а обласному рівню поки що є чим займатися і в теперішньому форматі.

Взагалі, дуже небезпечна річ — капсулюватися у власній ментальності й комфортних думках, не звертаючи уваги на те, що кажуть  фахівці. Їх треба чути й залучати до роботи. Тим більше  коли в руках абсолютна влада, а стримувань і  противаг немає. Можна накоїти  серйозних помилок.

—  То ви  знаєте, в чиїх руках сьогодні перебуває децентралізація? Назвіть прізвище відповідального політика або чиновника. Прем’єр Гончарук? Заступник голови фракції “Слуга народу” Корнієнко? Профільний міністр Бабак? 

—  Ні. Я не знаю, в чиїх руках перебуває скальпель децентралізації. Я не знаю, хто   та людина, котра  приймає рішення в цій сфері. Але я б дуже хотів,   щоб ми успішно завершили розпочату реформу. Адже децентралізація дає великі можливості для розвитку громад, регіонів і всієї нашої країни.